Suele atribuirse a Bismarck la frase de que las leyes son como las salchichas, porque es mejor no saber cómo se hacen. En realidad, es poco probable que el Canciller pronunciara tales palabras, que más parecen proceder del poeta estadounidense del siglo XIX John Godfrey Saxe, quien la formuló de una manera más interesante, pues, según esta versión, las leyes, al igual que las salchichas, dejan de inspirar respeto en la proporción en que sabemos cómo están hechas.
Lo cierto es que, bajo la normativa europea sobre etiquetado de productos y también conforme a un sano entendimiento del Estado democrático, es imprescindible conocer el proceso de elaboración de ambas. Esta digresión viene al caso porque la semana pasada el Congreso de los Diputados reformó su Reglamento para permitir el uso de las lenguas cooficiales de las Comunidades Autónomas en los distintos actos parlamentarios.
Suele atribuirse a Bismarck la frase de que las leyes son como las salchichas, porque es mejor no saber cómo se hacen
Más allá de su impacto visual y político que ha ocupado las portadas de los distintos medios de comunicación, la decisión merece algunas consideraciones jurídicas por la forma a través de la que se ha llevado a cabo. Por de pronto, las urgencias han llevado a articular la reforma en una doble fase. En un primer momento, se ha aprobado una resolución al amparo del artículo 32 del Reglamento del Congreso para permitir su empleo incluso antes de tener publicada el cambio reglamentario, en una decisión de legalidad discutible, ya que desde la Sentencia del Tribunal Constitucional 44/1995 sabemos que las resoluciones de desarrollo no pueden innovar el Reglamento, sólo interpretarlo.
Por otro lado, ha de destacarse, en este caso a efectos estrictamente políticos, que la modificación se ha aprobado con el mínimo número de votos favorables exigibles, 176, lo que abre la puerta a futuros cambios en las reglas de juego que no busquen el amplio consenso, si no la unanimidad, que hasta la fecha se había respetado.
Sin embargo, quiero detenerme – y no necesariamente para criticarlo – en el procedimiento por medio del que se ha aprobado, el de lectura única, que desde hace algún tiempo despierta importantes (y a veces fundados) recelos en la doctrina parlamentaria. La lectura única es una vieja conocida en España, como uno de los instrumentos de las Cortes para acelerar el procedimiento legislativo, junto con la declaración de urgencia y la delegación legislativa en comisión, que permite que la iniciativa sea aprobada por la comisión legislativa competente, sin tener que volver al pleno para su ratificación final. Regulada en el artículo 150 del Reglamento, es una suerte de reverso de esta última, pues a grandes rasgos implica, una vez acordada por el pleno su aplicación, la aprobación del texto directamente por el pleno en una única votación, sin tener que pasar por los trámites de ponencia y comisión.
Obviamente, no todos los proyectos o proposiciones de ley pueden debatirse y aprobarse por este trámite tan escueto. Por ello, con buen criterio, el Reglamento sólo lo contempla para textos cuya naturaleza o simplicidad de formulación lo permitan. Este segundo requisito es relativamente objetivo, y el Tribunal Constitucional lo ha reconducido a términos cuantitativos. Así, ha aceptado que concurre la simplicidad en iniciativas compuestas por “un único artículo, con cuatro apartados, y una disposición final” (STC 185/2016) o la adición de cuatro apartados a un único artículo (STC 96/2019).
Algo más impreciso es el requisito alternativo de la naturaleza del proyecto. En este caso, podríamos pensar en regulaciones que despierten un consenso amplio en la Cámara. O también en supuestos en los que el margen de maniobra del Parlamento esté restringido. Es el caso de textos que tengan que haberse pactado previamente, donde las Cámaras no dispongan de la posibilidad de enmendarlos y sólo puedan optar por su aprobación o rechazo en bloque. El Tribunal Constitucional ha aceptado esta fórmula para la lectura única en casos como la “adaptación de la metodología de determinación de las aportaciones de las Diputaciones Forales a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco” [sic] en su STC 27/2000, materia que, por exigencias de la foralidad, es objeto de negociación entre las Diputaciones Forales y el Gobierno vasco.
Dentro de estos límites, la lectura única ofrece algunas ventajas indudables, pues permite acelerar la tramitación de iniciativas legislativas sin recurrir a los decretos-leyes, cuyo uso se ha convertido en un abuso creciente, según un juego de palabras utilizado con cierta frecuencia por la doctrina. Así, podría acudirse a esta vía para impulsar un procedimiento legislativo rápido, pero sin prescindir del conjunto de disposiciones que en nuestro Derecho garantizan la emisión de los informes preceptivos y la participación de los interesados (vía consulta e información públicas) en la elaboración de proyectos de ley. Y, más claramente, se vuelve casi imprescindible en algunos momentos en las Comunidades Autónomas, como la de Madrid, cuyos Estatutos no permiten a sus ejecutivos aprobar decretos-leyes.
Ahora bien, el problema principal que plantea la lectura única es que en no pocos casos supone la prohibición de presentar enmiendas, con la consiguiente limitación de las facultades de los parlamentarios, que se ven obligados a votar al todo o nada, sin posibilidad de matizar el texto. Y la práctica, por desgracia, nos ha demostrado que en momentos de grave tensión política se ha acudido a este trámite para vulnerar los derechos de la minoría en procedimientos legislativos especialmente enconados.
El problema principal que plantea la lectura única es que en no pocos casos supone la prohibición de presentar enmiendas
En particular, las formaciones nacionalistas han mostrado una curiosa querencia por acudir a la lectura única para aprobar textos de inequívoco sesgo separatista. Un aperitivo lo ofreció el Parlamento Vasco cuando en 2008 aprobó por esta vía una ley que autorizaba al lehendakari a convocar un referéndum sobre “el ejercicio del derecho a decidir del pueblo vasco”. Más dramáticos fueron los conocidos debates en el Parlamento de Cataluña los días 6 y 7 de septiembre de 2017 para aprobar las llamadas leyes de desconexión y la convocatoria de un referéndum de independencia en esta Comunidad. Aquí no sólo se acudió al procedimiento en lectura única, sino que se obviaron trámites preceptivos como la emisión de informe por parte del Consejo de Garantías Estatutarias.
No es de extrañar que el Tribunal Constitucional corrigiese su aproximación al caso. En un primer momento aceptó con cierta simpatía el procedimiento de lectura única, pues la STC 238/2012 y más tarde la 153/2016 señalan que no es en sí mismo inconstitucional, aun cuando supone una limitación notable de las posibilidades de participación de las minorías, y, con cita del Auto 9/2012, apunta que, en el caso de las Cortes Generales, ni siquiera puede excluirse a priori que se emplee para la reforma constitucional.
Desde entonces, el cambio ha sido significativo. Así, la Sentencia 103/2008 declaró inconstitucional la citada ley vasca de referéndum, ya que ésta afectaba al ejercicio del derecho fundamental de participación política y dicha materia quedaba excluida por el Reglamento del Parlamento Vasco de entre las que podían regularse por lectura única. Con mayor rotundidad, hizo lo propio con las leyes del Parlamento de Cataluña en la Sentencia 114/2017, luego reiterada en las SSTC 41 y 42 de 2019, que emplea términos especial y justificadamente duros al señalar que mediante dicha tramitación “se planteó y consumó una arbitraria derogación singular de normas reglamentarias para la ordenación de la legislación”.
De ahí que no extrañara la inmediatamente posterior Sentencia 139/2017, que estableció una interpretación conforme del Reglamento del Parlamento de Cataluña, que, al igual que el del Congreso, no dice nada al respecto, para exigir que el procedimiento de lectura única permita la presentación de enmiendas por parte de los grupos.
Esta solución es relativamente sencilla en aquellos reglamentos que guardan silencio sobre la fase de enmiendas, de modo que sólo queda la duda, no resuelta por el Tribunal, de si dicho trámite ha de abrirse para las de totalidad, práctica que sigue el Congreso de los Diputados, y que de hecho se ha aplicado en la reforma reglamentaria con la que hemos empezado estas líneas, o ha de extenderse también a las enmiendas al articulado.
Seguramente, estas últimas generen un problema no menor a la hora de tramitarlas, salvo en el caso de proyectos breves y siempre que se apliquen de manera estricta los requisitos de conexión de objeto de la enmienda con la iniciativa, pues de otro modo sería inmanejable el texto para un pleno de 350 personas. Queda aún el problema de los reglamentos autonómicos que establecen de manera expresa la prohibición de presentar enmiendas.
De hecho, algún recurso está pendiente frente al Reglamento de la Asamblea de Madrid, aprobado por unanimidad en 2019, y que ha sido impugnado por uno de los grupos que concurrió a su aprobación. Creo que, en estos casos, la prudencia debiera llevar a tomar en consideración este dato junto con el hecho de si el Estatuto correspondiente prevé o no los decretos-leyes, pues la realidad ha demostrado los últimos años que las situaciones de urgencia pueden aparecer y no es razonable dejar a un poder público sin ninguna herramienta para reaccionar.
Seguramente resulte poco grato, pero la respuesta a la gallega, “depende”, que tenga en cuenta el caso concreto, sea la solución más práctica. En definitiva, se trata de asegurar que las leyes puedan aprobarse de manera expeditiva de ser necesario, a la vez que siguen siendo el resultado, si no de una auténtica discusión racional en búsqueda de una voluntad general rousseauniana demasiado ingenua, sí de un debate público en el que, según el viejo aforismo anglosajón, the majority shall have its way, the minority its say.
SOBRE LA FIRMA Fabio Pascua Mateo es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Complutense de Madrid.